Finançament autonòmic

A propòsit de la negociació del nou model de finançament, transcric un article que vaig escriure per l'últim número de la revista FRC de la Fundació Rafael Campalans.

Diagnòstic i principis per superar l’status quo

L’entrada en vigor del nou Estatut d’Autonomia de Catalunya l’any 2006, el qual conté un títol dedicat a concretar els criteris que han de regir les relacions financeres de la Generalitat, implica la necessitat de definir un nou sistema de finançament autonòmic. El text preveu que abans de l’agost del 2008 s’haurà d’haver assolit un acord de finançament que haurà d’aplicar-se a partir de l’any vinent. És per això que en el moment actual ens trobem immersos en un debat tan intens sobre els aspectes centrals del nou model de finançament. El President Montilla va alertar sense pèls a la llengua dels riscs polítics i la injustícia que suposaria no adreçar l’imperatiu legal que l’Estatut estableix.

Aquest debat, però, no sempre ha distingit amb suficient claredat el que són qüestions tècniques, empíriques o fins i tot metodològiques del que són decisions o posicionaments polítics. El debat és prou complex i demana consideracions tant tècniques com polítiques, però és imprescindible per arribar a bon port saber diferenciar-les adequadament. Masses vegades l’oportunisme polític s’ha imbricat perillosament amb aspectes tècnics perpetuant així les deficiències del model actual de finançament. Perquè si bé és cert que definir un nou sistema de finançament requereix decisions polítiques notables, també ho és que existeix un cert consens entre els experts al voltant de quines són les mancances més greus.

Un mal que ve de lluny

Les principals deficiències del model actual, vigent des de l’any 2002 però que arrossega problemes des de molt abans, han estat identificades pels estudiosos de l’hisenda pública. Fonamentalment es tracta de dues limitacions: per un costat la insuficient autonomia financera de les Comunitats Autònomes i, per altre costat, l’opacitat i falta de definició d’uns criteris explícits de solidaritat interterritorial. Existeix un consens en assenyalar aquests dos aspectes com els dos mals endèmics del sistema de finançament autonòmic, dos mals comuns que no afecten només a Catalunya. El desajust entre la capacitat fiscal i les necessitats de despesa de les hisendes autonòmiques ha provocat un fort desequilibri vertical que ha dificultat la suficiència financera dels governs autonòmics. Els governs autonòmics han d’atendre els costsos d’uns serveis sobre els quals exerceixen les competències -educació, sanitat, serveis socials- que han experimentat una demanda creixent i uns costos diferencials significatius. És més, la falta d’autonomia financera comporta a la vegada un fre a la vitalitat d’un sistema descentralitzat on és desitjable que els governants autonòmics rendeixin comptes davant els propis electors. La falta de corresponsabilitat fiscal, doncs, suposa no només un greu problema de recursos sinó també una falla dels mecanismes de control democràtic.

Per altre costat, la falta d’uns principis de solidaritat explícits i transparents ha contribuït enormement a l’arbitrarietat pel que fa als recursos disponibles que el sistema de finançament genera per a cada Comunitat Autònoma. Les diferències entre els recursos tributaris propis i els recursos rebuts a posteriori d’acord amb els mecanismes de solidaritat són difícilment justificables seguint un principi d’equitat. D’acord amb un estudi recent que analitza la liquidació del sistema de finançament l’any 2005, Catalunya tenia un índex de recursos de 124/100 segons la seva capacitat fiscal però restava en un índex de 96/100 segons els recursos adjudicats pel sistema de finançament[1]. Els mecanismes de solidaritat interterritorial estan dissenyats per garantir l’equitat horitzontal i evitar que els ciutadans disposin de prestacions de serveis públics diferents en funció del seu lloc de residència, però no per incentivar el desenvolupament regional de Comunitats Autònomes. De fet, aquestes diferències obeeixen més a lògiques de negociació política soterrada i de persistència de “l’status quo” que no pas a altra cosa. El treball[2] de Sandra León analitzant l’economia política de la descentralització a Espanya és revelador. És en aquest àmbit on de forma més clara s’ha manifestat el risc de confondre i barrejar decisions polítiques amb acords o mesures tècniques. Així, les regles de modulació que han alterat sistemàticament els mecanisms d’anivellament no són sinó el resultat de negociacions polítiques partidistes. Tenint en compte els mals endèmics assenyalats, doncs, la major part dels experts consideren que l’actual model de finançament és perfectible i per tant subòptim tant des del punt de vista de l’eficiència -major autonomia financera- com de l’equitat -mecanismes de solidaritat explícits-. A més a més, però, la falta de corresponsabilitat fiscal i l’arbitrarietat dels mecanismes d’anivellament han dificultat també el control democràtic dels ciutadans.

El que l’Estatut estableix

Tenint en compte aquestes problemàtiques i els greujes que suposen pel finançament de la Generalitat el Títol VI de l’Estatut estableix una sèrie de principis i criteris per tal de posar-hi remei. Aquests principis, és clar, són el fruït d’uns acords polítics determinats i proposen unes solucions no compartides per tothom. Malgrat això, el consens és destacable pel que fa a la necessitat d’augmentar la corresponsabilitat fiscal. Així, altres Comunitats Autònomes com Andalusia, les Illes Balears, la Comunitat Valenciana i Aragó van aprovar també l’any 2006 propostes estatutàries que ampliaven significativament la seva autonomia tributària i capacitat normativa. Allà on es concentren els punts de discrepància és en la negociació del disseny dels mecanismes de solidaritat interterritorial.

Específicament, podem resumir molt breument els aspectes més destacats del Títol VI de l’Estatut. Pel que fa a l’autonomia tributària, l’Estatut preveu els següents percentatges de participació de la Generalitat en els impostos estatals: un 50% de l’IRPF, un 50% de l’IVA i un 58% dels impostos especials. Els percentatges citats han de produir un increment notable dels ingressos tributaris de la Generalitat, de manera que haurien de configurar la totalitat dels recursos catalans i per tant Catalunya deixaria de ser receptora del Fons de Suficiència. Per altre part, l’Estatut preveu ampliar la capacitat normativa de la Generalitat sobre l’IRPF i, el que és més important, obra la porta a la capacitat normativa sobre la fase minorista de l’IVA i els impostos especials.

Els principis més notables, però, de l’Estatut són els que fan referència als mecanismes d’anivellament i solidaritat interterritorial. L’Estatut fixa uns objectius respecte als mecanismes d’anivellament: han de garantir que es proveeixin els serveis essencials de l’Estat del Benestar –educació, sanitat i altres serveis socials- en totes les Comunitats Autònomes i amb nivells similars sempre i quan es realitzi un esforç fiscal també similar. Es tracta, doncs, d’un sistema d’anivellament parcial ja que no té en compte tots els serveis prestats pels governs autonòmics. Per altre part, l’Estatut assenyala la variable població, ponderada segons costos diferencials i altres variables demogràfiques, com el factor principal a l’hora d’avaluar les necessitats de despesa. Pel que fa als efectes anivelladors l’Estatut estableix el principi d’ordinalitat en el seu article 206.5, el que és coherent amb l’objectiu d’anivellament parcial.

Mecanismes de solidaritat i evidència comparada de països federals

Com ja hem comentat, el nucli de la discussió sobre el nou model de finançament es concentra en quins han de ser els criteris que regeixin els mecanismes de solidaritat entre nacions i regions. Uns criteris de solidaritat que no han estat mai explícits i transparents fins a dia d’avui. L’Estatut català fixa un objectiu d’anivellament parcial mentre que l’Estatut andalús fixa un objectiu d’anivellament total. Aquest és el veritable moll de l’os de la negociació i un àmbit en el que serà necessària una decisió eminentment política i no tècnica. En qualsevol cas, però, la decisió política ha de basar-se en principis d’equitat i d’eficiència econòmica. Per un costat, les diferències en recursos per habitant que proporciona el model actual no són equitatives ni tan sols lògiques. És un fet empíric, i no una visió ideològica, que actualment es produeix un sobreanivellament, de manera que les comunitats amb més renda com Catalunya acaben disposant de menys recursos per habitant que les comunitats amb una renda inferior. A més, un sistema amb un component redistributiu interregional excessiu contribueix a la dependència econòmica de les comunitats beneficiàires i posa un fre innecessari al creixement de les regions aportadores -més encara si a aquest fet s’hi suma un dèficit estructural d’inversió en infrastructures-.

Pot ser útil fer un breu repàs de l’evidència comparada internacional pel que fa als mecanismes d’anivellament que apliquen altres països com Canadà, Austràlia o Alemanya. La lliçó més destacable d’un interessant estudi recent[3] és que, sigui quin sigui l’objectiu del mecanisme d’anivellament -parcial o total-, el que no és admissible en cap cas és que es produeixi un sobreanivellament dels recursos. Tot i això, Canadà i Alemanya aposten clarament per sistemes d’anivellament parcial mentre que a Austràlia el grau d’anivellament és gairebé total. D’aquesta manera, el principi d’ordinalitat esdevé crucial per garantir que no es produeixi una distorsió en el rànking dels territoris pel que fa als seus recursos per habitant. La sentència del Tribunal Constitucional Federal alemany de l’any 1999 és ben il·lustrativa en aquest sentit: “el mecanisme d’anivellament ha de reduir la distància entre la capacitat fiscal dels 16 Länder (...), però sense invalidar-les o fins i tot invertir-les. Una solidaritat entre estats federals redueix les distàncies, no les elimina totalment”. Un informe elaborat per un comitè d’experts a Canadà[4] també recomanava que el mecanisme de solidaritat tingui com a objectiu evitar que les províncies amb més renda puguin acabar amb una capacitat fiscal inferior a aquelles provícines amb menor renda.

És raonable, doncs, afirmar amb el Conseller de la Junta d’Andalusia que no és adequat afrontar el debat sobre el nou model de finançament com si es tractés d’un contenciós entre CCAA riques i pobres. Del que es tracta, fonamentalment, és d’eliminar les arbitrarietats –i molt especialment el sobreanivellament- del sistema actual mitjançant unes regles de solidaritat interterritorial objectives i explícites. Això dotaria al sistema de finançament d’un grau de transparència i estabilitat que repercutiria en el benefici de tots. En aquest mateix sentit cal remarcar aquí el perquè de la utilitat i conveniència de publicar les balances fiscals de Catalunya amb la resta d’Espanya; són fonts d’informació habituals en tots els països federals que contribueixen a la coordinació i visualització de l’exercici de l’activitat del sector públic quan es tracte de sobiranies fiscals compartides. I per tant són també informació útil pel control democràtic de la ciutadania.

Consideracions finals

A l’hora de debatre i acordar el nou model de finançament, doncs, és imprescindible que un diagnostic adequat de la malaltia dictamini el remei i evitar que pugui passar el contrari -que inclinacions per determinats remeis puguin influenciar el diagnòstic-. En altres paraules, seria un error gravíssim que determinades concepcions polítiques o ideològiques contaminessin el diagnòstic. Més encara tenint en compte que l’examen mèdic, almenys pel que fa a les limitacions bàsiques del model actual, és comú i compartit per un bon número d’experts. El risc és elevat i pot operar en ambdues direccions; tant des de dels qui aferrant-se a l’immobilisme es neguen a escoltar les demandes catalanes i prefereixen perviure en un “status quo” clarament subòptim com des dels qui inclinats per un determinat remei anticipen ja el diagnòstic de futur. És per això que és tan necessari que des de la part catalana es conservi la unitat política i s’eviti caure en el tacticisme partidista.


[1] García Díaz, Miguel Ángel. 2008. “Comentarios a la liquidación del sistema de financiación autonómico en el ejercicio 2005”. Doc nº8/08, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.
[2] León Alfonso, Sandra. 2007. “The Political Economy of Fiscal Decentralization. Bringing Politics to the Study of Intergovernmental Transfers Colección “Con(Textos)A”, núm.6
[3] Vilanou, Ona. 2007. “Anàlisi de les subvencions d’anivellament de les CCAA: descripció, deficiènices i lliçons que ens ofereix l’experiència comparada”. Papers de Treball, Departament d’Economia i Finances de la Generalitat de Catalunya.
[4] Expert Panel on Equalization and Territorial Formula Financing. 2006. “Achieving a national purpose: putting equalization back on track”.

Comentaris